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Programme de stabilité : éléments d’analyse

par Eric Alauzet, député du Doubs, membre de la commission des finances de l’Assemblée Nationale

Depuis le début du mandat, la priorité absolue du Gouvernement va à la création d’emplois. Après la mise en place des mesures d’ « emplois d’avenir » et de « contrats de génération « , le choix porte sur le soutien aux entreprises en difficultés (notamment nombre de TPE/PME/ETI) dont les marges bénéficiaires se sont considérablement réduites du fait de la baisse des prélèvements obligatoires (PO) intervenue en faveur des entreprises dans l’ensemble des pays européens, notamment par rapport à l’Allemagne. Vis à vis des pays en développement le faible coût du travail fait son œuvre depuis longtemps. De fait, on assiste à un véritable dumping social en Europe auquel seule (presque) la France a résisté jusque-là. Ce choix de relance par l’offre résulte d’une part d’une analyse négative des effets de la relance par la seule demande et d’autre part de la lenteur des processus politiques nécessaires à la régulation de la finance internationale et de l’économie libérale.

Pourquoi le Gouvernement fait il le choix de la baisse des prélèvements obligatoires des entreprises ?

Concernant le premier point, les doutes émis sur l’efficacité d’une relance par la demande reposent sur l’analyse pendant une période de trente-cinq ans (depuis la fin des années 70) de l’évolution comparée des courbes des dépenses et des recettes publiques. Ces courbes mettent en évidence cinq périodes de relance de la dépense publique par la demande, la première avec Raymond Barre, la dernière avec François Fillon, A chaque fois, sans exception, on observe une moindre augmentation des recettes et conséquemment un recours à l’emprunt dans les années qui suivent et une augmentation du stock de dette. Avec l’effet cumulatif que l’on connaît d’une dette qui représente 93% du PIB en 2013. Le mythe de la relance par la demande a trouvé ses limites face à la mondialisation.

Sur le second point, et sans entrer dans les détails, si la compétition fiscale entre des Etats, propice à l’évasion fiscale, a trouvé une riposte efficace en direction des ménages avec la loi contre la fraude et la grande délinquance financière (18 000 retours pour un potentiel de recettes de 3 à 4 milliards d’Euros en 2014), la maîtrise de l’optimisation fiscale agressive passe obligatoirement par l’Union européenne et l’OCDE. Les mesures de transparence imposées aux entreprises en loi de finances 2014 ont été annulées par le Conseil constitutionnel. Comme quoi, les soi-disant renoncements politiques ne sont parfois que de simples impossibilités juridiques. La France doit donc mener la bataille politique pour exiger de l’Europe qu’elle définisse une trajectoire d’extinction de l’optimisation fiscale agressive contributive à la trajectoire de réduction des déficits publics pour adoucir la trajectoire de réduction de la dépense publique. Quoiqu’il en soi, ces opérations prendront du temps. Le débat n’est pas tant celui de la réduction des déficits et de la dette mais bien celui de savoir qui paie la dette. La gauche ferait bien de reconstruire son unité sur le débat du comment rembourser la dette, plutôt que de s’étriper sur le quand et le combien.

Comment financer cette baisse des prélèvements obligatoires ?

Mais revenons à la baisse des prélèvements obligatoires en faveur des entreprises. Comme il est impossible d’exiger de leur part des engagements chiffrés de créations d’emploi – des emplois qui ne pourront d’ailleurs être créés qu’avec un décalage dans le temps -, le Gouvernement compte à la fois sur la négociation de contreparties entre les partenaires sociaux et sur l’évaluation annuelle des résultat de cette politique dans le cadre de « réunions de chantiers » dans la suite des assises de la fiscalité des entreprises. En revanche, s’il est vrai que la collectivité ne peut pas et ne doit pas se substituer aux entreprises pour orienter ces nouvelles marges de manœuvre, entre recherche, investissements, innovation, augmentation des salaires…, nous avons insisté lourdement, auprès du premier ministre Manuel Valls et du ministre de l’économie Michel Sapin, pour que ces aides financières ne puissent pas, de quelque manière que ce soit, venir nourrir les dividendes ou les hauts salaires. Il faut ainsi apprécier la petite phrase du premier ministre qui n’est pas passée inaperçue à 16h32 ce lundi 28 avril dans son discours sur l’emploi à la Maison de la chimie, à Paris, devant les acteurs territoriaux de l’Etat : préfets, sous-préfets, directeurs  d’administrations. Manuel Valls a estimé que « les entreprises devront utiliser les marges dégagées par les allègements de cotisations du pacte de responsabilité pour « l’investissement » et « l’emploi », et non pas pour reverser des dividendes ou rémunérer les dirigeants.» Notre insistance et celle d’autres parlementaires a été entendue !

Le financement de ces baisses de prélèvements se fera sans recourir à des impôts nouveaux alors qu’ils ont augmenté de 80 milliards entre 2010 et 2014, que le ras le bol fiscal est très présent et qu’il a pesé considérablement sur les résultats des élections municipales. Un ras le bol fiscal qui pourrait ne pas être sans lien avec un manque de recettes pour le budget de l’Etat en 2013 de 15 milliards (à part presque égale entre chacun des trois impôts : TVA, IR et IS). Il ne faut pas négliger l’impact des réformes fiscales sur les comportements.

Dans ce registre de l’augmentation des impôts, EELV propose de réduire/annuler les niches fiscales anti environnementales. Cet objectif est décisif pour la transition écologique mais devient un exercice périlleux en période de « ras le bol fiscal », d’autant que cela revient à une diminution du pouvoir d’achat des plus modestes. Ou alors il faut restituer cette somme sous forme d’un chèque vert. Mais, dans ce cas, il n’y a aucune recette budgétaire et aucune contribution à la réduction des déficits publics.

Le financement du pacte de responsabilité est également prévu sans baisse supplémentaire de la dépense publique dont l’objectif reste fixé à 50 milliards pour réduire les déficits publics entre 2015 et 2017. Il s’agit d’un montant annoncé dès novembre 2013, donc plusieurs semaines avant les annonces par le Président dans cadre du pacte de responsabilité. C’est un immense pari !

Mais alors, sans baisse supplémentaire des dépenses publique et sans augmentation des impôts, comment est financé le pacte de responsabilité ainsi que le pacte de solidarité d’ailleurs ? En réalité, le Gouvernement compte sur les effets positifs de la baisse des prélèvements pour relancer l’activité économique, augmenter les recettes fiscales et réduire les dépenses sociales (RSA…) en réduisant le chômage. Le Gouvernement table sur un gain de croissance supplémentaire de 0,5 %/ an sur 2015 et sur 2016, ce qui représente 20 milliards d’Euros, soit à peu près le montant de la baisse des prélèvements (cotisations sociales et impôts) décidés dans le pacte de responsabilité et le pacte de solidarité.

Le risque d’austérité !

Le Gouvernement sait parfaitement que la réduction trop brutale et trop importante de la dépense publique, avec ses conséquences sur le pouvoir d’achat des classes moyennes, peut avoir des effets récessifs sur l’économie. Dire ce risque n’invalide pas par principe l’objectif. Mais témoigne d’une réelle lucidité et de la capacité à regarder en face les limites et les difficultés d’une option. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement a convaincu l’Union européenne de repousser de deux années l’objectif de 3% de déficit, à 2016 au lieu de 2014. C’était une des demandes des groupes parlementaires écologistes et du mouvement EELV : prendre plus de temps pour réduire les déficits. Il est vraisemblable que le Gouvernent cherche encore à gagner du temps même si le discours officiel vis-à-vis de Bruxelles reste officiellement inchangé ; question de crédibilité. Il est d’ailleurs nécessaire de préciser que le pacte de stabilité n’est pas une injonction de Bruxelles mais bien une prescription coordonnée des Etats qui l’ont décidé pour eux-mêmes. Ne nous abritons mas nous non plus derrière l’Europe pour masquer les décisions nationales.

A l’inverse, nous devons nous interroger sur l’échec des politiques de relance par la consommation conduites depuis 35 ans en Europe et de l’endettement qu’elles ont provoquées. Un endettement qui est de fait à l’origine de la récession et de l’austérité plus que les politiques de réduction de la dépense publique qui n’en sont que les conséquences logiques.

Parallèlement, les batailles et les négociations au sein de l’Union Européenne – miroir des mêmes débats nationaux – portent sur divers sujets ; la Taxe sur les Transactions Financières, la lutte contre l’optimisation fiscale et l’érosion des bases fiscales, la relance des investissements, l’assouplissement des objectifs de réduction des déficits, les taux d’intérêts et la parité de l’Euro, l’union bancaire et le processus de résolution des crises bancaires. Autant de sujets qui mériteraient un développement mais pour lesquels la France est un des pays les plus actifs et les plus exigeants. Avec quels résultats pourra-t-on toujours s’exclamer ? Mais il n’est pas exact d’affirmer que le Président Hollande et le Gouvernement ont abandonné le discours du Bourget. L’union bancaire et le processus de résolution des crises responsabilise désormais les acteurs financiers en préservant les contribuables et les épargnants (jusqu’à 100 k€) de nouvelles frasques spéculatives. Un processus de résolution qui constitue la vraie réponse, mieux que ne le ferait une séparation bancaire quelle qu’en soit la forme !

Concernant la parité réputée trop élevée de l’Euros par rapports aux autres monnaies de référence, il convient, même si ce problème est réel et signalé comme un axe de progrès par le premier ministre dans son courrier du lundi 28 avril aux parlementaires, de le relativiser dans la mesure où, globalement, le balance commerciale, bien que largement déficitaire en France, reste fortement positive en Europe. Par ailleurs, une dévaluation de l’Euros renchérirait nos importations, notamment les achats énergétiques dont l’impact pèserait négativement sur la compétitivité et les comptes des entreprises françaises, d’autant plus qu’elles sont énergivores. Il y aurait donc beaucoup de perdants sans parler du consommateur à la pompe.

Relancer les investissements (écologiques) en Europe et la consommation dans les pays européens en bonne santé économique serait nécessaire mais il faudra prendre en compte la dette européenne qu’ils occasionneraient, alors que rien n’assure qu’ils seront « verts ».

Les annonces du Gouvernement et du premier ministre concernant la baisse des dépenses publiques

Concernant la réduction des dépenses, les annonces du premier ministre (gel des retraites, du point d’indice du salaire des fonctionnaires, des prestations sociales, report de l’augmentation exceptionnelle du RSA) ont provoqué une large réaction de rejet au-delà du débat sur le pacte de confiance. La délégation des parlementaires EELV a bien entendu exprimé sa désapprobation devant le premier ministre et le ministre des finances sur ces sujets. Ces mesures, qualifiées d’austéritaires (au passage, il faut préciser que les mesures fiscales prises en 2012 et 2013 auront eu un effet bien plus lourd sur le pouvoir d’achat des classes moyennes sans que nous n’en disions rien, sans que nous quittions le Gouvernement ou que nous opposions nos voix), sont d’autant moins acceptées qu’elles touchent les classes moyennes et qu’elles sont mises en relations avec l’allègement des prélèvements des entreprises. En réalité il n’en est rien puisque ce pacte s’autofinance (cf. plus haut), dans le meilleur des scénarios bien entendu. Suite aux manifestations d’opposition – notamment celles des écologistes – le Gouvernement a donné des signes que le premier ministre a confirmé ce lundi 28 avril.

  • Mesures en faveur des fonctionnaires de catégorie C, et des catégories B en début de carrière, soit 440 euros net par agent pour 1,6 M d’agents = 700M€.
  • Application du plan pauvreté, soit 300 M€ dès 2015 avec une revalorisation de 2% du RSA (10% sur 5 ans) pour 2,2 millions personnes et sans report.
  • Préservation de l’indexation des petites retraites jusqu’à 1200 euros, environ 300M€ pour 6,5 millions de personnes soit la moitié des retraités.

Ce n’est pas rien !

La revalorisation des salaires des fonctionnaires, outre les catégories C, reste suspendue à une « clause de revoyure » annuelle alors que la grille d’avancement est maintenue et joue un rôle d’amortisseur. Les catégories supérieures de l’administration pourraient être mises à contribution selon les déclarations de Marylise Lebranchu.

Enfin, le premier ministre insiste sur la nécessité d’un renforcement de la lutte contre la fraude fiscale et d’un assouplissement de la politique monétaire et de change. Et il réaffirme la priorité de la transition énergétique et de l’objectif de réduction de la part du nucléaire à 50% en 2015.

Parallèlement au débat sur la baisse de la dépense publique demeure le débat crucial sur l’aide aux entreprises. Constamment, dès le débat sur le CICE et à propos du pacte de responsabilité, nous avons critiqué l’absence de sélectivité et le transfert de la fiscalité des ménages sur les entreprises.

Mais il faut aussi admettre que la sélectivité reste toujours un exercice fragile au regard de la Constitution et que la création d’emplois par les entreprises contribue effectivement au pouvoir d’achat des ménages. Ceci pour dire que l’opposition habituelle entre ménages et entreprises n’est pas toujours ni opportune ni explicative.

Ceci, dit, la réponse aux deux objections communément émises, à savoir un transfert de richesse des salaires vers les entreprises et le soutien aux grandes entreprises trouvent en partie une réponse dans les propositions qui entreront en vigueur en 2015 :

Pacte de responsabilité en faveur des entreprises : 5,3 Mds / an en brut soit 4,8 milliards / an après Impôt :

  • 1 Md pour les indépendants (artisans et professions libérales) ; c’est une mesure destinées en particulier aux artisans qui ne bénéficiaient pas du CICE
  • 4,3 Md d’allègement de cotisations URSSAF pour renforcer les allègements FILLON en adaptant la courbe entre 1 et 1,6 fois le SMIC pour réduire l’effet pervers de la trappe à SMIC et ne pas dissuader les chefs d’entreprises d’augmenter les salaires.
  • 1 Md de C3S : 63% des PME verront cette cotisation totalement effacée

Ces trois dispositifs, qui seront mis en œuvre en 2015, bénéficieront essentiellement aux petites et moyennes entreprises ce qui répond en partie et pour 2015 à la demande de sélectivité en direction des TPE/PME/PMI.

Pacte de solidarité en faveur des ménages de la classe moyenne basse : 3 milliards / an

  • 2 milliards de baisse des cotisations salariales à partir du SMIC et de manière dégressive jusqu’à 1,3 SMIC, ce qui apportera 500 € / an pour les ménages au SMIC, allègement dégressif jusqu’à 1,3 SMIC. Cinq cents Euros /an pour un salariés au SMIC, cela fait longtemps que l’on avait pas vu une telle progression.
  • 500 millions d’allègement d’impôts pour les ménages an bas de barème, ceux qui sont entrés dans l’impôt ou vont y entrer en 2014 sur les revenus 2013

Ce n’est pas rien ! Des mesures qui ne demandent pas de contreparties financières ; les adeptes du keynésianisme auront compris.

Les écologistes plus sensibles que tous aux méfaits de la dette

Outre un choix différent concernant la réduction des dépenses publique, l’alternative écologiste repose sur une baisse moins importante et moins rapide de la dépense publique.

On a beaucoup dit que l’objectif des 3% constituait un chiffre très critiquable et peu « scientifique ». C’est vrai, mais il n’en demeure pas moins que les écologistes, plus que les autres, sont particulièrement résolus à préserver des marges de manœuvre et des possibles pour les générations futures. L’objectif consiste donc bien à rechercher d’abord le niveau à partir duquel on ne crée plus de dette ou tout au moins le niveau à partir duquel le pourcentage de dette par rapport au PIB se stabilise. Mais, sachant que la dette augmente encore de 75 milliards en 2013 avec un déficit à 4,4% (contre le double, 150 milliards en 2010), il est nécessaire de s’interroger. Comment est-il possible qu’une différence de 1,4% de déficit supplémentaire par rapport à l’objectif des 3% laisse encore un déficit de 75 milliards ? Simplement parce que le point d’équilibre est en réalité dépendant de la croissance et du niveau de la dette par rapport au PIB. Le déficit serait nul à 3% de déficit sous réserve d’une croissance à 3% en valeur (5% en volume en tenant compte de l’inflation) avec un encours de dette à 60% du PIB. On en est loin. Autrement dit, une fois l’objectif de 3% atteint notre pays produira encore de la dette. L’équilibre se situe donc largement en dessous des 3%. Ce n’est pas une bonne nouvelle pour les écologistes qui ont compris depuis longtemps que la croissance mesurée par le PIB ne reviendra plus.

Nous prônons une réduction moins importante et plus progressive de la dette (la trajectoire a déjà été assouplie avec un allongement de deux ans), bien. Alors, pour être crédible, il faut indiquer précisément à quel niveau, à quelle échéance et comment nous ambitionnons de le faire.

Je n’aborderai pas l’ultime alternative, celle de l’annulation de la dette ou tout au moins de l’effacement total ou partiel des intérêts. L’histoire a connu ce type d’arbitrage à plusieurs reprises mais toujours au bout du bout !

Conclusion : pourquoi j’ai voté pour le pacte de stabilité

Si on peut largement critiquer les choix du Gouvernent notamment l’absence d’un cap clair en faveur d’un nouveau modèle de développement durable que nous appelons de nos vœux et si on doit critiquer plus vivement encore les logiques libérales et conservatrices qui dominent en Europe en générant une mauvaise répartition des richesses, il serait excessif, au regard des éléments énoncés précédemment, de se positionner dans un rôle d’opposant à ce Gouvernement avec notamment pour conséquence de mettre en peu plus en scène notre inconstance, notre impuissance pour le reste de la mandature et notre marginalisation lors des textes qui viendront en débat au parlement. La complexité du sujet doit de plus nous conduire à une certaine humilité tant il serait présomptueux d’affirmer que notre projet en l’état constitue LA solution.

Nous avons tous conscience des effets récessifs d’un plan d’économie de cinquante milliards mais également nous devons regarder les errements qui nous ont conduits en trente-cinq ans dans cette situation d’endettement générateur de récession ainsi que la situation extrêmement difficile de nombre de nos entreprises qui, pour la grande majorité d’entre elles, assument leurs responsabilités sociales et fiscales.

Depuis l’annonce du pacte de responsabilité par le Président de la République après celle du montant de réduction de la dépense publique dès l’automne et leurs déclinaisons très concrètes ces derniers jours, nous avons hiérarchisé les problèmes : retraites de la classe moyenne basse, minimas sociaux, salaire des fonctionnaires, absence de ciblage des aides aux entreprises et de contreparties. Sur l’ensemble de ces points des réponses ont été apportées et sont détaillées dans ce texte. Le journal « Les Echos » de ce mardi 29 avril rapporte également les propos tenu hier par le premier ministre, Manuel Valls, à savoir que les allégements de charges soient utilisés pour l’investissement et l’emploi, « pas pour les dividendes et les rémunérations des dirigeants » ; c’est exactement dans ces termes que nous avons posé le problème devant lui ce mercredi 23 avril et devant son ministre des finances Michel Sapin, jeudi 24 avril. Ce ne sont que des mots pourra-t-on objecter mais la pression monte pour que la transparence soit faite sur l’usage de ces marges de manœuvre lors de « réunions de chantier » annuelles ou biannuelles. La bataille sur la transparence reste la mère de toutes les batailles. Le premier ministre et le ministre des finances ont manifesté leur intention que les parlementaires puissent jouer un rôle significatif dans l’évaluation de l’usage des aides de l’Etat aux entreprises.

Nous pouvons considérer avec raison que tout cela est très loin du compte, à mille lieux du projet écologiste et que le système est en lui-même vicié. Mais il faut bien tenter quelque chose dans le contexte donné. On ne peut pas continuer à vivre à crédit et à voir nos entreprises licencier. Cela fait vingt ans que l’on trouve toujours de bonnes raisons pour repousser l’échéance. Combien de fois a-t-on entendu « on le fera dans deux ans », en faisant miroiter une croissance nouvelle. J’ai parfois l’impression que notre mouvement reste tenté par cette logique en promettant le redressement pour plus tard.

J’ai voté pour le pacte de stabilité, dans la suite de mon vote sur la confiance parce que beaucoup, c’est vrai, repose sur la confiance quand ce n’est pas sur un pari. J’ai conscience de me situer peut-être en décalage avec mon mouvement dans cette période et c’est une situation extrêmement désagréable. Je lis attentivement les contributions des uns et des autres, j’ai participé au dernier conseil fédéral mais je me dois aussi d’exercer mon libre arbitre en prenant également en compte tout ce que j’entends sur le terrain et dans ma circonscription et en n’oubliant pas ni pourquoi ni comment nous avons été élus.

Quoiqu’il en soit, je sens qu’il est de ma responsabilité de faire valoir cette analyse et cette position en toute sincérité.

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